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奥门永利误乐域党政一把手权力运行机制的完善

时间:2019-10-06 08:45来源:法律知识
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   【内容提要】我国党政一把手权力运行机制的突出问题是一把手的权力过分集中,领导班子其他成员的权力相对弱化,正副职权力与责任划分不尽合理。要完善一把手权力运行机制,就要适当分解、减少并合理限制一把手的权力,正副职要进一步明确分工,建立严格的岗位责任制。一把手要科学地把握宏观决策权,不直接行使执行权,不进行具体事项的审批和决定干部选拔任用的具体人选。要加强监督权,从而构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。要强化对一把手的预防腐败工作,实现一把手的权力与利益分开。一把手要正确处理民主与集中、个人与集体的关系,要亲自“管党”。

   随着当前反腐倡廉的深入,限制党政“一把手”权力、遏制党政“一把手”腐败的措施不断地提出来了。例如,有的省已经出台了关于党政主要领导不直接分管部分工作的相关规定,明确规定党政主要领导不直接分管人事、财务、工程建设项目、行政审批、物资采购等方面的工作。这就将如何看待党政“一把手”权力的分权、限权以及如何制约党政“一把手”权力的问题摆到公众面前,受到社会广泛的关注。为此,笔者谈谈下述的若干认识。

   【关 键 词】党政一把手/权力运行机制/改革与完善

    

    

   一、党政“一把手”权力界限存在模糊地带

   党政一把手在我国政治权力运行及各项工作中处于十分重要、突出的地位,可谓“位高权重”。党委书记是各级领导班子的“核心”和“班长”。在其领导下,行政一把手、副书记、常委、相关行政副职等形成一个完整、系统的权力结构。这种权力结构及其运行机制,总体上适应我国的国情。但这种宝塔形的权力结构也存在一把手权力过分集中、正副职权力与责任划分不尽合理、监督制约机制不够完善等问题,并由此导致诸多弊端,需要进一步改革与完善。

   “一把手”并不是一个正式的官衔名称,只是现实生活中一个通俗形象的叫法。真正的称呼,是指在领导班子和领导成员中居于首位的领导者、负责人。例如,从党政部门来说,党的各级党组织的首位的领导者、负责人是书记;政府方面就是总理、各个部长、各省省长、市长、县长、区长、乡镇长这样的行政首脑或行政主管。

    

   这样的党政部门“一把手”究竟拥有哪些权力呢?党章和党的相关文件、宪法和相关的法律的规定对此作出了解释。例如,对党委的权力规定是,从权力涉及的内容范围来说,党要“总览全局,协调各方”,对整个国家和社会实行“总的领导”;从权力运行的方式方法来说,党章规定,“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”;“委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责。”这就是民主集中制的权力运行方式。对政府的权力涉及的内容范围的规定是,“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”,加强“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理”;从权力运行的方式方法来说,宪法规定,“国家机构实行民主集中制的原则”,同时强调负责制,“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”从这样的制度设计来看,我国对党政部门以及党政“一把手”的权力,可以说在其“权重”、“权值”、“权规”、“权界”等方面,都有了一个大致的规定。

   一

   当然,以上这样的规定只是原则性的规定,还不够具体明细。这就需要在党章之下的党内其他规则规制和在宪法之下的其他法律条例,作出更具体的规定,但我们现在还比较缺乏。这就造成了当前党政“一把手”的权力在范围、界限方面,事实上存在着模糊地带、容易产生真空、盲区,导致权力运行中实际上的过分集中。

   所谓党政一把手是指党政领导机关的正职。而党委书记又是各级各类领导班子的一把手。各级政权机关明确规定行政一把手兼任党委副书记,一些重要岗位的行政副职兼任党委常委。以党委书记为领导的党委常委无疑是相关单位的领导班子。国有企事业单位一般都实行党委领导下的行政一把手负责制,例如党委领导下的校长负责制、党委领导下的厂长负责制等等。因此,行政一把手虽然不兼任党委副书记,但一般来说,整个领导班子的一把手还是党委书记。

    

   我国政治体制和权力运行机制的一个突出问题是,党政一把手的权力过分集中。尽管《党章》及有关制度明确规定,各级领导班子实行集体领导,但实际上,一把手往往大权独揽。其中领导班子一把手个人决定本地区、本部门大政方针的问题比较突出。改革目标、发展方向、总体规划几乎都是一把手说了算。一把手拥有无可争议的最后决策权或者说“拍板”权。重大项目的立项、招商引资乃至具体的干部选拔任用和具体项目的审批,几乎都是一把手说了算。邓小平早就敏锐地发现并及时指出权力过分集中的问题。他说,“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”①上述问题使党政一把手权力的运行出现了较为明显的弊端。

   二、党政“一把手”权力过分集中是体制性问题

   第一,一把手负担重、压力大、精力分散,难以集中精力抓大事要事。一把手权力大、管事多,事无巨细都要由其决策,结果压力巨大、负担沉重、精力分散。而本应由一把手直接抓、其他人无可替代的一些工作却被忽略、拖延。一把手整天忙得不可开交,成为一个庸庸碌碌的事务主义者。与此同时,权力的运用出现了错位和疏漏。本来应由一把手主要负责的工作却因一把手没有负起责任而被弱化。一把手的精力主要放在了具体的发展问题上。应由一把手负责的广泛深入的调查、对社情民意的了解、对深化改革深层次问题的思考、对未来发展的顶层设计和宏观指导,却没有得到应有的重视。这就使该地区、部门的工作长期停滞不前,难有大的突破和进展,难以创造改革开放的新局面。

   在我国的党政部门中,“一把手”权力过分集中的问题从根本上说,是一个体制性的问题。它源于世界上第一个社会主义国家形成的苏联模式,或者说斯大林模式。苏联模式的社会主义具有三大特征:经济方面实行计划经济,产供销、人财物都管的死死的;政治方面实行党政不分、以党代政,强调“一元化”领导,实际上就是党委领导,党委领导实际上变成书记领导,又搞了领导职务终身制;文化方面实行舆论一律,假、大、空盛行,千人一面,万口一调。以上这些特征聚焦到一点,就是权力过分集中。

   第二,领导班子其他成员的积极性、主动性难以充分调动起来。一把手同其他领导班子成员虽有分工,但边界不清、责任不明,后者难以发挥应有的决策功能。名义上他们都分工负责几个方面的工作,但因缺乏应有的决策权,对关键问题难以定夺,往往要看一把手的态度,等待一把手的批示,因此缺少应有的积极性、主动性和创造性,遇事难以大胆担当,或无法负责,或不敢负责、不愿负责。这样,本来可以很快解决的事情却长期拖延,本来可以由其直接解决的矛盾却被上交了。于是,“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”②

   党的十一届三中全会决定实行改革开放后,邓小平提出,我国政治体制的总病根是权力“过分集中”,造成了社会主义的根本弊端和奇怪现象。这就是,“一把手”成为“一霸手”,形成“决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔”的权力垄断。权力过分集中,给予我们的经济、政治、文化生活造成的冲击、危害是毁灭性的:一是官僚主义、高高在上,拍脑袋、瞎指挥,最终很可能出现颠覆性的失误;二是官大说了算,有权就有真理,压抑、窒息了社会的生机活力;三是滥用权力,贪污受贿,腐败泛滥,因为权力过分集中就会产生绝对权力,绝对的权力就会产生绝对的腐败。

   第三,一把手容易脱离群众。一把手位高权重,难免脱离群众,不利于改善党群关系、干群关系。由于一把手陷入大量的事务工作中,整天忙忙碌碌,难以走出机关大楼,很少能真正深入群众、了解民意、体恤民生。因此,他们往往对涉及群众利益的问题和社会矛盾麻木不仁,甚至视而不见、充耳不闻。问题积少成多,矛盾不断升级,乃至酿成大规模的社会冲突。这无疑是近年来群众利益和社会矛盾问题凸显的一个深层次原因。现在改革进入攻坚阶段和“深水区”,任务艰巨、困难很多,新老矛盾交替、新旧利益冲突在所难免。城乡一体化进程、城市化建设、户籍改革、人口政策、农村土地制度的改革、社会公平正义的实现以及民有所居、老有所养、病有所医等深层次的改革问题,绝非某一个部门所能解决的。这恰恰需要一把手给予高度重视、宏观指导,统一协调。但实际上,不少一把手远未做到这一点,致使改革难以突破,造成群众对干部的失望。

   现在党政“一把手”权力过大,不受制约、监督现象的出现,并且逐渐固化,甚至形成难以打破的恶性循环,这虽然和我们党的规定、法律的规定还不够具体、明确有很大的关系,但更为根本的是,我们过去长期受到极左思想的侵蚀、沿袭斯大林模式的做法,造成对领袖的崇拜、迷信,领袖可以说了算,可以乾纲独断,大家不能有异议、不能反对,领袖的权力也不受任何制约。最高的领袖是这样,那么上行下效,各级的“一把手”也成了大大小小的领袖式人物,也可以说一不二,这样一来,历史唯物论就被历史唯心论所代替,我们党的民主集中制和宪法的规定就被彻底破坏了。中国共产党在总结“文化大革命”的教训时,邓小平就指出根本的原因就在于,我们搞了家长制、民主集中制不管用了,如果不是一人说了算,而是少数服从多数,那“文化大革命”就无从发动。因此,使“一把手”的权力发生变质,最终逃脱了限制制约,关键在于制度不力、制度无效、制度欠缺的问题。要使制度健全完善,就要解决思想解放、认识端正的问题,权力结构必须科学重构的问题。

   第四,领导班子容易决策失误。权力是复杂的矛盾体,人们可以运用权力达到自己的目的,既可以推动工作与事业的发展,也可以阻挠、破坏其发展。同时,权力对其行使者又有反作用,它既可以激发其责任感、使命感和荣誉感,使其善用权力,同时对其又有巨大的腐蚀作用。因权力寻租而导致的腐败屡见不鲜、司空见惯。权力也可以麻痹权力行使者的神经,使其产生错觉,以为掌握了权力就变得更加聪明、强大,甚至无所不能,可以独断专行。一把手的权力过分集中,再加上一些人喜欢独断专行,缺乏集体决策、民主决策的精神,必然使决策产生失误。而决策失误就会导致资金和资源浪费、环境破坏、财产损失、人民遭殃。值得注意的是,腐败要受到追查和惩处,而决策失误哪怕给国家和人民造成巨大损失和严重后果,也往往没有受到追查和处理。损失由国家买单,但责任由谁来承担呢?需要进一步明确。相关的制度缺位、机制不健全,无疑助长了决策不负责任以及决策失误的现象。

    

   第五,一把手容易搞政绩工程。由于一些一把手存在着错误的政绩观和发展观,急于出政绩,就违背科学发展观,片面追求GDP和高速度,大搞野蛮开发,肆无忌惮地透支和耗费有限的资源,大肆举债,结果换来了一时的高速度、大发展和表面的繁荣,相关的一把手可能会因此而升官。但这却阻碍了该地区和部门的可持续发展,也给继任的领导班子特别是一把手的工作造成了极大的困难。有些一把手事无巨细都喜欢亲自过问,武断决策,大到土地开发、项目立项、工程启动、改革实施,小到道路怎样修、广场怎样建、路边种什么样的树和花草,都喜欢直接过问、主观决定,可谓为官一任、“塑造”一方。一任书记喜欢柳绿桃红,那么道路广场便遍栽桃柳,下一任书记喜欢梅竹,那么就拔掉桃柳,重植梅竹,真是令人目不暇接、感叹不已。

   三、解决权力过分集中要靠民主集中制

   第六,一把手容易贪污腐败。众所周知,权力缺乏监督容易产生腐败。但实际上,权力过分集中同样容易产生腐败。大量的审批权、决策权以及人事任用权都集中在一把手的手里。他们直接掌握着国家财富的分配大权和相关干部的政治前途与命运。权力的集中程度与腐败的高发程度是成正比的,权力越大,腐败的风险也就越高。权力结构及其运行机制的问题往往使意志薄弱者难以抵挡权力的腐蚀和利益的诱惑,而走上腐败之路。据统计,在所有受纪律处分的党政机关县处级以上干部中,一把手所占比例超过1/3,在厅局级以上干部中,一把手所占比例更高。而一把手的贪污腐败都直接或间接与审批、受贿有关。

   党政“一把手”权力过分集中,归根到底涉及民主集中制这个根本的组织原则和组织制度在实践中出现了两种情况,一是民主集中制的原则没有被正确理解和出现执行偏差的情况,二是民主集中制作为制度其本身确实也还存在需要改进完善的情况。

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